郑州城管下班穿制服回家被围殴：这活干不下去

　　核心提示|近日，省政府办公厅发出《关于做好2015年度全省推进服务型行政执法建设工作的通知》。啥是“服务型行政执法”?不少人还很陌生。要知道，早在三年前，我省就率先在国内推行了这项工作，服务型行政执法就是将法治政府和服务型政府的要求有机结合，将严格规范公正文明执法与为人民服务宗旨有机结合，将管理、执法和服务有机结合，实现管理、执法和服务“三位一体”、相互交融、相互促进，执法效果和社会效果相统一的一种新的执法理念和新型执法模式。让我理解，服务型行政执法可以用个时髦的词来表示，那就是行政执法的“服务+”模式，行政执法冠以“服务型”的“姓氏”，旨在实现和谐的执法关系。今年，我省还要全面落实行政执法责任制——把执法者的权力关进制度的笼子，啥能管、啥不能管，画出框框。这个，我想可理解为行政执法的“法治+”模式。即一柔一刚的“组合拳”构成了目前行政执法的“河南模式”：服务型行政执法“主柔”，面向被执法者;行政执法责任制“主刚”，约束执法者。刚柔并济、双管齐下，为的是构建一套“行政执法+”的现代执法体系。

　　行政执法“+”的是服务与责任，老百姓能得到哪些实惠?城管与小贩的矛盾冲突还会一再上演吗?2014年12月，2015年4月期间，大河报记者两次跟随省政府法制办观摩信阳、开封、洛阳等城市，看新型执法关系构建进行时。

　　【故事】一位老城管说：再不推行服务型行政执法，这活儿真的干不下去了!

　　李雷(化名)算位老城管了。

　　从“市容稽查”的年月算起，城管这行他已干了将近20年。

　　他记得，上世纪90年代，郑州市尚未兴起正式的城管队伍，整治小商小贩的，主要是公安、工商、园林等各单位的“整治队”和“稽查队”。

　　那时候，“城市管理”还是个陌生词，同样，小商贩维权意识较低。那时候，行政执法“没什么可商量的”——不必开具任何凭证，把商贩的东西一股脑儿弄到执法车上，任其哭天抹泪还是咒骂不休，开车，走人。

　　在李雷看来，跟10多年前相比，城管队伍建设和文明执法程度进步不少，可城管的形象和社会地位，却极度恶化。

　　前些年，有名刚分到队里的同事，下班穿了制服回家，莫名其妙地被人围殴一顿，打人者叫嚣着：谁让你穿了那身“皮”，伙计们，给我扒了它!

　　队里有位新来的大学毕业生，他父亲大发雷霆地带回儿子：这是土匪干的活，你就是在家歇着，我也不能让你干这!

　　李雷不服气。可每当他平心静气地向别人讲述自己工作的辛劳时，都会有人翻出见诸报端的新闻：“喏，你看，这儿的城管又打人了。”

　　“习惯了城管的恶名，甚至连我们自己都麻木了，不想去辩解些什么，”李雷说，但是，慢慢地，大家都发现：再不转变工作方法，这活真干不下去了!随着商贩维权意识的提高，和群众对城管误解的加深，“李雷们”的正当执法，遭遇无数阻挠，工作常常事倍功半。

　　转变，是在不得已之中悄然发生的。在李雷工作的郑州市金水区城市管理行政执法局，设计了一套新的执法流程：在处罚商贩之前，执法队员需要送去一封告知信，或者在现场把话说清楚、说到位，如果商贩明知自己违法了，还对告知不予理睬、一意孤行，执法人员才会以书面文书形式责令其整改，但目的“也是以教育为主。”

　　此时，商贩仍有陈述申辩的权利，直到执法人员查清违法事实、证据确凿无误且过了商贩的陈述申辩期，这才会下达行政处罚决定书，并会进行催告，让商户主动履行处罚，“面对催告后，仍不接受处罚的商户，我们才会向法院申请强制执行。”李雷说。

　　2014年7月24日，李雷所在的金水区城市管理行政执法局设立了河南省首个“城管执法法律援助服务室”。郑州市金水区城市管理行政执法局副局长王刚说，商贩对城管执法过程存在的疑问，可以向律师进行咨询，还可以向法律援助室申请免费法律援助。

　　【讲述】“硬头”商贩：这是给我留面子哩，那咱还能不配合?!

　　“您好，执法人员有没有向您出示证件?有没有吃、拿、卡、要行为?在执法过程中，有没有对您的财物造成损失?对您的处罚，您有无异议?”2014年12月9日，信阳市浉河区一家糖烟酒店的老板薛东(化名)接到了来自该区烟草局对违规经营户的例行电话回访。

　　薛东在这条街上开店有七八年了，“那几年生意不好做，烟草稽查人员一来，就把店里翻个底朝天，本来店的位置就挺背，好不容易有顾客上门，这样一弄，人全都吓跑了。”

　　“我是个倔脾气，不会说好话，也不像有的商户那样塞烟塞钱，他来处理我，得说上个一二三四，让我心服口服，否则我就不让他走。”久而久之，薛东成了这条街有名的“硬头”，也成了一些商贩的“带头大哥”。

　　做个小生意不容易，薛东坦承，有时冒出点不守规矩的“小动作”，心里确实侥幸，“但即便如此，那种抢、骂、处罚的执法方式，还是让人火冒三丈。”

　　但这几年，薛东发现，执法人员的执法方式变了，“就拿这次来说，我进烟的渠道有问题，他们并没大张旗鼓地来执法检查，而是给我打电话，让我到烟草局面谈。”

　　“这是给我留面子哩，那咱还能不配合?!”薛东说，他更惊讶的是，到了烟草局之后，执法人员也没有直接向他开罚单，而是先拿出法律条文、指出他的违规之处、提出整改建议。

　　“这次，我心服口服。”和附近的小兄弟们喝啤酒时，薛东讲了自己的经历，万万没想到的是，好几个人都不约而同地点头表示自己已经“被惊喜”了，他们说：大哥，现在风气真变了——高高在上的执法人员更像尽心尽力的服务员了。

　　在商户没发生违规行为之前提醒、在确认违规行为之后指导商户纠正、处罚之后回访，这是信阳市浉河区烟草局行之有效的一套执法模式。该局局长宋复森说，在执法中换位思考，倾听商户的诉求，最大限度地缓解他们的不满情绪，这就是服务型行政执法。

　　【解读】城管执法为啥不能“硬碰硬”了?

　　服务型行政执法不是生造的，它顺“势”而生。

　　李雷与薛东，只是河南26万行政执法人员以及不计其数的商贩的缩影。他们的真实经历，代表着我省执法者与被执法者的关系，正在重新构建之中。

　　在省政府法制办看来，推出服务型行政执法，是顺“势”而为。政府职能转变，不是一句空话，法治政府、服务型政府都是“转”的方向与目标，抓手之一就是服务型行政执法。

　　将近9年过去了，可发生在2006年8月的“北京小贩刺杀城管案”，仍然让许多人印象深刻。被告人崔英杰犯故意杀人罪被判处死刑，缓期二年执行，剥夺政治权利终身。在这桩令人扼腕的悲剧当中，小贩崔英杰说，他的初衷，只是为了“保护”自己新买的三轮车不被城管队员拖走;而对执法人员李志强来说，原本清除占道经营的小贩只是一桩最寻常不过的日常工作，他却为此丢了性命。

　　当行政执法越来越多地遭遇抵抗、不理解、暴力……政府管理的职能就没法体现，管理效率也会“事倍功半”。在此背景之下，服务型行政执法顺“势”而生。

　　省政府法制办主任陈红瑜告诉大河报记者，传统行政管理方式(单纯依赖行政命令、行政征收、行政征用、行政检查、行政处罚、行政强制等)的弊端日益暴露出来，在有些情况下已经成为经济社会发展的阻力。经过广泛调研，审时度势，2012年，河南省人民政府在全国率先作出了推进服务型行政执法建设的战略部署。

　　今年，在推进服务型行政执法的同时，我省配套推出全面落实行政执法责任制，规范行政裁量权，加强行政执法监督，强化责任追究，严查执法违法问题，坚决惩治执法违法行为和执法腐败现象。

　　【质疑】执法人员遭受非议，服务型行政执法如何推行

　　“前几天在新闻上看到某地城管与商贩发生纠纷，城管将卖鱼的七旬老夫妻打伤”、“就因为停车起纠纷，一名交警就把驾驶员砍伤了”……三年来，执法人员屡登“负面头条”，服务型行政执法该如何推行?

　　声音1 先别说服务，最起码的依法行政能履行到位吗?

　　“服务型行政执法不是能干、不能干的问题，而是一定要去做，如果不推行，行政执法的效果大打折扣，所受的非议也将越来越多，”这是采访中，省政府法制办对于服务型行政执法的一致理念：坚决要推，一年一个台阶，一年一个重点，踏踏实实，不求“治急病”，而是“除病根”。

　　“去年我们进行了首次服务型行政执法观摩活动，组织各省辖市、省直管县(市)政府法制办主要负责人，到省内服务型行政执法做得好的地方学习，看看人家是怎么做的，如何构建这种新型的执法关系，取得了良好成效。”省政府法制办副主任王海云说，上个月又组织省直行政执法部门开展了第二批观摩，大家都很震撼，下一步全省行政执法人员换发行政执法证件的培训考试将把服务型行政执法作为一项重要内容纳入其中，从而促进全省服务型行政执法建设工作整体推进。

　　声音2 执法就是管理、就是命令、就是惩罚和制裁，不存在服务!

　　王海云副主任认为，行政行为必须具有单方强制性，这是一种传统、陈旧的观点，随着社会的发展以及相对人素质的提高，行政机关采取“行政指导”、“行政合同”等不具有强制性的方式来达到行政管理目的，越来越普遍。

　　“所谓执法就是利用刚性的管制手段，是把执法与服务割裂开来的认识，在实践中很有害。”王海云副主任说，我省推广的服务型行政执法是对这些不合时宜的传统观念的摒弃和创新。

　　【案例】执法不仅要笑脸迎人，还要“脑洞大开”

　　其实，行政执法不止于城市管理、烟草稽查等执法行为，比如到工商部门申请执照、到税务系统缴纳税费，这都在行政执法的范畴，都可以使用“服务+”模式。

　　在微电影“小洛办税记”中，一家民营养老院的负责人到地税局申请一项审批，都引来老人们眼泪汪汪的“送别”：要知道，在传说之中，申请审批，那是一个漫长、繁琐的过程。可剧情在此反转，在洛阳市地税局，这样的审批不到一天就能完成。

　　“服务型行政执法模式，不仅要求执法人员态度和理念变一变，还要求大家开动脑筋，想想怎样能在工作方式上创新，以达到更好的服务目的。”王海云副主任告诉记者。

　　洛阳市地税局推行的“即办快审”模式，就是“头脑风暴”之后的产物。

　　洛阳地税局“即办快审”模式

　　将纳税人108项经常发生的涉税事项整合为“即办”和“快审”两种模式，开发出一种叫做“即办快审信息管理系统”的平台。

　　比较

　　传统服务模式：纳税人跑断腿，信息不流动。纳税人在税所申请→纳税人至县区局业务科室→纳税人至县区局领导→纳税人至税所

　　“即办快审”服务模式：纳税人少跑腿，信息多跑路。即办事项：立即办结快审事项：一站受理→信息内部网络传递(限时办结)→反馈给纳税人

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