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良法和善治缺一不可。地方治理必须在法治的轨道上运行,不仅要有法理上的正当性,还要有明确的法条依据
日前,全国人大常委会分组审议大气污染防治法修订草案。其中,草案第45条是向地方授权限制机动车通行的条款。不少全国人大常委会委员表示,该条款属于不当授权条款,应当予以删除。有的委员建议,即使保留修改此条款,也必须增加相应的限定条件,明确规定补偿措施。总之,立法不能随便给单双号限行常态化“开口子”。
立法是对利益的重新分配。具体到机动车限行条款,它要调整的是,车主充分开车和所有市民(包括车主)对空气清洁、交通畅通诉求之间的平衡。对于特殊情形下必要限度限行的正当性,人们能够理解。但必须强调的是“特殊情形”“必要限度”,因为它事关公权力的规范行使,也涉及公民权利的有效保护。
限行,必须在法治的轨道推进,不仅要有法理上的正当性,还要有明确的法条依据。十八届四中全会决定对于严格执法、建设法治政府,提出了一系列重要措施,其中包括行政机关不得法外设定权力,没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。用这样的视角审视一些地方法律依据不足的常态化限行,能否经得起“法外设定权力”的拷问?
道路交通安全法第39条和现行大气污染防治法第20条,是各地阐释限行依据时被反复提及的两个法律条文。认真分析其内容,两个条款其实只是对有关部门特殊情形下临时限行的授权。而草案第45条——“省、自 治 区、直 辖 市 人民 政 府 根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况,可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间,并向社会公告”,条款授权宽泛,一旦获得通过,实行单双号甚至更严格的限行举措,便不再有法律障碍。这就难免让人产生一些忧虑:如果缺乏必要规制,有关权利如何得到切实保障?
固然,限行对于城市交通通畅、空气清洁起到了一定作用。然而,有限行的现实需要,法律授权也不可或缺,良法和善治,二者缺一不可。
良法是善治的前提。在立法环节,需要不断提高开门立法、科学立法、民主立法的水平。这就需要立法时更加注重拓宽群众有序参与的途径,广泛凝聚社会共识。与此同时,也要防止有些部门和地方利益被法律化,不能让公民权利被“合法”侵犯。就这次限行立法而言,应通过充分发扬民主,保证立法的科学性和严密性。对于什么情况下可以限行、限行到什么程度,做出尽可能明确的规定,压缩地方任意“发挥”的空间。
进而言之,一些地方未经授权、不依法行政,只是通过一纸红头文件就随意出台政策,既有上位法阙如的质疑,也存在不符合程序正义的问题。尽管可能有立竿见影的调控效果,但实用主义不能替代依法行政,好心不能替代程序正义,勺子不能比锅还大。因此,从源头上予以规范势在必行,按照法治思维和法治方式来办事,这正是依法治国的重要体现。
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