公务员考试申论热点： "狗患"治理，关键在执法

　　【背景链接】

　　近年来，城市中养狗人士逐渐增多，随之而来的“狗患”问题也日趋严重，其中狗吠扰民、影响市容、扰民伤人、传播疾病等事件时常发生，为生活环境和百姓安全等带来隐患。接下来，我们来看看发生在我们身边的几起事件：

　　事件一：男童2个月内接连被咬

　　在晋江市一家社区卫生服务中心动物咬伤科伤口冲洗室内，一周岁半的男童在爸爸的陪伴下正在冲洗手指上的伤口，因为疼痛，一直号啕大哭不止。事发前一晚，家猫在扑抢他手上的食物时，把他的右手手指咬伤了，为三级伤口，而就在5月底，东东才被家里的狗咬伤了右腿，为二级伤口。

　　事件二：七岁女童被恶犬袭击最终身亡

　　2017年5月，西安市东郊兴南村一名7岁的小女孩佳佳(化名)外出寻找家人时，被村里几条流浪犬袭击，身上所穿衣服被撕扯不见，面部遭到流浪犬撕咬，最终身亡。

　　事件三：6只流浪狗围攻撕咬女生

　　一名女生在校园内散步，6条流浪狗忽然从小树丛里蹿出，追着该女生就跑，女生慌忙跑去草坪躲避，但仍旧被流浪狗穷追不舍，最终，女生的右手背和腰部均被咬伤，伤痕累累。

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　　据了解，目前西安、厦门、成都等一些地方已经出台了规范养狗遛狗的“最严养犬令”,但各地因为遛狗引发的纠纷仍时有发生。如何规范养犬的行为，来满足城市安全与卫生秩序的需要呢?如何转变治理城市养犬的理念与方式? “最严养犬令”为何难以执行?

　　【综合分析】

　　据相关数据显示，目前中国每年有4000多万只流浪狗,但在治理方面似乎陷入了循环怪圈：不出事没人管理到出了事展开捕杀，接着舆论抵制放弃捕杀后又回到无人管理状态，以至于流浪狗伤人的问题依然存在。

　　“狗患”已成为严重的社会问题。面对违规养狗遭人烦的问题，坊间流传的异烟肼毒狗引发众多关注。有人将异烟肼戏称为“狗立停”，认为此药一出，就可以消灭街上的所有流浪狗，以及没有拴绳的宠物犬。然而这些方法并非长久之计，狗也是生命。

　　治理“狗患”需要依靠规章制度以及法律法规，而不是依靠“投毒”方式。投毒方式非但解决不了问题，还可能会激化矛盾，毕竟，投毒方式是一种以暴制暴的不文明治理方式。

　　近十多年来，国内不少城市都先后出台了一些制度和办法，提倡和引导民众依法养犬和文明养犬。

　　一些地方已经逐渐摸索出一套行之有效的方式方法且日臻成熟。比如杭州市犬业管理协会这几年在暑期都会针对老人和小孩，普及如何和狗打交道的知识，效果不错。比如浙江省绍兴2016年开始实行养犬积分制度，不文明行为扣分，12分扣完吊销狗证。再比如，济南市规定市民外出遛狗时狗绳最长为1.5米，且必须携带犬粪清除物品，同时济南市实行“养犬计分制”，对于犬主遛狗不拴绳、不携带犬证、犬牌等违规行为，第一次查处将被警告，扣除3分，第二次将处以罚款200元至500元，扣除6分。若扣满12分，犬只将被没收。这些措施，都收到了不错的效果。

　　在2010年7月正式实施的《侵权责任法》已明确规定：“遗弃、逃逸的动物在遗弃、逃逸期间造成他人损害的，由原动物饲养人或者管理人承担侵权责任。”但不可否认，在现实生活中，各项规章制度没有得到严格执行，导致“狗患”问题难以彻底根治。

　　因此，规范城市养狗问题关键还是要依法执法，而执法的重点是在发生咬人之前，做到“违法必究”，一旦涉及违法必须严查严惩，只有这样才能在最大程度上避免狗伤人事件的发生。

　　【相关问题】

　　一是相关部门缺乏监督管理。1、政府监管机制缺失。2、管理标准不完善，养狗无规可依。3、养犬条款不具体，缺乏可操作性。4、养狗者精细化服务机制不成熟。5、监管边界不清、监管重复和空白并存。6、考核机制缺失。7、养犬管理涉及多部门，部门间协调机制不通畅。

　　二是法规制度执行力度不够。1、处罚力度偏软，执行力度偏弱。“犬患”违法成本低，执法成本高。2、对犬类的管理手段、方法、措施不完善。3、在处罚依据的设置上不够细致，难以把握。4、对流浪狗，没有良好的监管制度。

　　三是养犬人个人素养不高。1、养狗人法律常识匮乏, 公德意识、风险意识淡薄，缺乏文明养狗的意识。2、缺乏责任心，无法继续饲养时便一弃了之，无关不顾。3、居民维权意识的不足，监督举报力度不够。

　　四是社会各界尚未形成整体合力。1、相关单位宣传教育力度不够。2、欠缺监督举报渠道。3、新闻媒体曝光度不够，存在不负责报道行为。4、社会各界未形成合力共同营造文明养犬氛围。5、社区物业管理不力,有效作为不够。

　　【相关对策】

　　一是加大监管力度。1、制定行之有效、运行完善的监管机制。2、加强日常监管力度，保证长期持续的监管到位。3、细化养狗规则，加大监管力度。4、完善考核机制。5、调动公安、城管、卫生、畜牧、市场监督、社区物业等多部门多领域的参与力量，扩大管理体系的覆盖面。6、完善地方养犬管理条例管理犬只。如宠物不拴绳开罚单处罚、海报公示养犬种类、宠物排便问题等。

　　二是提高法规制度的执行力。1、主管部门严格执行养狗规定，对不守法者，提高违法处罚成本。要严打随意弃狗者，严惩因管理不善让狗造成他人人身伤亡者。2、进一步完善细化犬只管理办法。3、健全责任追究机制，对失责问题进行从严问责，倒逼责任落实。4、对存在巨大安全隐患的流浪“恶狗”“疯狗”必须采取建立城市设立流浪狗收容中心等有效措施，构建治理狗患的长效机制。

　　三是增强责任意识，规范养犬行为。1、增强养狗者的公德意识和法律素养，切实为他人安全和自己的宠物负责。如带狗出门要拴上链绳，以免误伤他人;到定期给犬类接种疫苗;遵守规则，在指定特定的公共遛犬区域等。2、增强养狗者责任心，不要随意遗弃动物，以防流浪动物伤及他人。3、共同营造正规有序的养犬氛围，定期参加养犬心得交流、宠物犬类趣味运动等活动。4、见到不文明养狗的行为，居民要及时劝阻或举报。

　　四是社会各界齐抓共管形成合力。1、利用电视、广告、互联网等多种形式加强有关文明养犬的道德和法制宣传。2、树立正确的舆论导向，定期向公众开展养狗宣传教育活动，宣传有关法规和规定。3、积极借鉴发达国家经验治理狗患。4、畅通监督举报渠道，设立统一的投诉窗口，鼓励群众主动发现问题、揭发问题。5、加大社区管理力度，正视群众的养犬需求，积极引导市民文明养犬、规范养犬。

　　【权威论述】

　　养犬成为一些人日常生活的组成部分，管理部门应该切实履行责任，将有关规则的监督执行情况作为日常工作的一部分。若发布了规定却不尽力执行，就是纵容不守规则的行为。

　　——中国人民大学社会与人口学院副教授杨伟民

　　针对居民养犬行为，政府可以出台一些条例及规范，但建议“宜粗不宜细”。诸如养狗区域及遛狗时间等具体规定，建议社区居民发挥自治管理的优势，自己协商解决。

　　——南开大学社会建设与管理研究院教授关信平

　　养犬管理最难的地方在于犬只信息登记备案，就算出台相关法规后，若不强力推行仍是难处。

　　——广州市社会科学学院研究员、国内知名公共管理学家彭澎

　　【高频金句】

　　1、犬吠扰民、犬便成灾、恶犬伤人等现象时有发生，文明养犬逐渐成为城市治理难题。

　　2、没有系绳子的宠物狗兀自撒欢、空间狭窄的电梯里人狗同乘、宠物狗随地大小便主人也不处理……本应是人们生活中的“狗趣”反而成了“狗患”。

　　3、广大养犬人要文明养犬，防范犬类伤人事情发生，共同维护良好人居环境。

　　4、“限狗令”在多地虽取得显著成果，但公众对其“雷声大雨点小”还是提出质疑，养犬管理在都市任重道远。

　　5、“狗咬人”表面是人与狗的矛盾，其背后却是人与人的矛盾，是难落实的法规与越发严重的“狗患”间的矛盾。

　　【案例拓展】

　　美国：狗咬人，主人会被判入狱

　　美国有三部涉及狗的法律:《恶犬法》、《妨碍公共利益法》和《联邦动物保护法》。这些法律共同构成了全面的养狗法治体系，既赋予公民养狗的权利，也同时有力约束美国人的养狗行为，以此保护不养狗的人不受邻家“恶犬”干扰的权利。像在公共场所，犬只主人必须“每时每刻”要为其戴上约束皮带和防止咬人的口套，而且“任何时候”都不能散养。一旦发现，执法部门有权将其充公或者杀死，并且要视情节轻重追查主人的刑事责任，甚至可以判处其蹲90天监狱，让主人“代狗坐牢”。同时，法律还要求饲养这类狗的主人购买10万美元的保险，以备在有人不幸被狗咬伤时能支付赔偿费;在英国，犬只主人疏忽导致狗咬人的，犬主要承担刑事责任，最高刑期是2年。

　　德国：养狗要考执照 遗弃爱犬罚款23万元

　　新人养狗需要考取“养狗执照”，养狗需要每年交50-150欧元不等的“第三方责任险”;遗弃狗将被罚款最高至25000欧元(约合人民币19万元)。同时，一旦被发现有抛弃宠物狗的行为，饲养者将被处以大约23万元人民币的巨额赔款，甚至还伴随有更多的处罚。

　　英国：不注射疫苗会被重罚

　　养狗无需办证，但是必须给狗脖子上挂牌，说明主人姓名、住址，否则将作为无主犬收容。严格规定狗每年必须注射疫苗，否则将重罚。不清理狗粪便、狗伤人、狗主人都将被重罚。

　　【时评文章】

　　根治犬患，关键在于城市精细化治理

　　近日，西安推行“史上最严”养狗黑名单制度，犬主遛狗不拴绳、不携带养犬登记证达三次以上，将被列入重点管理对象“黑名单”。如遗弃、虐犬，将被吊销养犬登记证，5年内不得再次养犬。目前，西安已有8人被吊销养犬登记证，一名德牧犬主人因未牵狗绳致使人被咬伤，被行政拘留10日，罚款500元，5年内不得再养狗，咬伤人的德牧犬，已被强制收容。

　　如何治理犬患，各方争论已久，甚至一度出现“异烟肼毒狗”的极端声音。人狗矛盾，折射出公共空间治理中的公地悲剧，西安此举赢得广泛认同，可谓抓住了破题关键——通过细化管理标准、明晰职责分工，实现精致、细致、深入、规范的城市治理，在公共空间中树起人人信服、人人需遵从的行为规范。

　　细化管理标准，让养狗有规可依，这是出于对养狗者和非养狗者双方利益的保护。在美国，每个州、镇都在宪法基础上制定了细致的管理条例，如果被宠物狗骚扰，只要拨打电话，几分钟内专业工作人员就会来解决问题;在日本，养狗者门上须贴“犬”字;在德国，当宠物犬离开圈养空间时，必须有人照看;在比利时，宠物店在宠物犬两个月大时就要请兽医往身体里打入芯片，宠物犬必须定期注射狂犬疫苗，每一针都被记录在芯片中。

　　我国不少省市都制定了地方版的《养犬管理条例》，但部分条款不够具体，缺乏可操作性。比如，各地均对遛狗佩戴狗绳做出要求，但对于狗绳的长度，要求不尽相同，北京、辽宁、江西未做具体说明，上海规定狗绳长度不得超过2米，广东则依据犬只体重，规定狗绳长度范围在1.5米至2米。那么，到底多长的狗绳才能起到最佳防护效果?这个问题需要通过科学实验来回答，并在条例中细化。

　　条例细化后，更重要的是依靠强制力保障执行。但现实是，很多地方公共资源有限，养狗者众多，很难专门分出精力治理狗患，“不栓狗绳”“让宠物狗随地大小便”之类的“小恶”，违法成本低，执法成本高，导致《养犬管理条例》难以真正发挥作用。

　　这就需要将有限的治理力量科学、精细配置，同时，通过治理重心向下移，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。比如，依据《西安市限制养犬条例》规定，居委会、村委会应做好本居住区限制养犬的自治管理，制定限制养犬公约，接受对违法养犬行为的举报、投诉。物业公司有权对居住区违法养犬行为进行劝阻、举报、投诉，有权根据实际状况，划定本居住区禁止犬只进入的公共区域。通过赋予基层组织、基层群众更多治理和监督权限，人民大众的力量才能被充分释放，好制度好规范，才能具备更强的威慑力。

　　当然，不文明养狗者只是少数，狗是人类最忠实的朋友，我们的朋友需要在城市中有一片容身之地。因此，要为文明养狗创造更多便利条件，做好对养狗者的精细化服务。比如，可以借助互联网+实现狗证办理的便利化;设置醒目的禁止遛狗标识;可以适当增加社区周边的配套宠物医院;增设宠物收容所……这些“绣花”功夫做足，才能让养狗者舒心，不养狗者放心。

　　养狗事小，却关系到百姓生活的安全感、幸福感，最能看出城市精细化管理的水平。只有坚持问题导向，精准回应群众诉求，才能织就城市精细化治理的大网。精细化治理水平高了，城市生活才能和谐、有序，包括人犬矛盾在内的社会问题才能真正消除。

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